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Aus dem Nie, ein Jetzt: Zur Planung und Umsetzung der Nachhaltigkeitswende

Wie kann die epochale Herausforderung einer Nachhaltigkeitswende gelingen? Max Krahé argumentiert in seinem Beitrag, dass eine Schlüsselrolle der Planung zukommt. Planung unterscheidet sich jedoch von Planwirtschaft, wie er auch an einem historischen Beispiel aus den Nachkriegsjahren in Frankreich zeigt.

In den letzten Jahren hat sich eine intensive Debatte zur Politik und den Umsetzungsmöglichkeiten der Nachhaltigkeitswende entfaltet. 1 Wichtige Beiträge zu dieser Debatte sind in Zeitschriften wie der New Left Review (siehe die Reihe „Debating Green Strategy“), The New Statesman (z. B. mehrere Beiträge in 2021 von Richard Seymour, James Meadway, Andreas Malm und Alyssa Battistoni und Geoff Mann) sowie in Phenomenal World erschienen (siehe Farooqui und Sahay „Investment and Decarbonization: Rating Green Finance“ und die damit verbundene Debatte zwischen Farooqui, Sahay, Adam Tooze, Daniela Gabor, Robert Hockett, Saule Omarova und Yakov Feygin)  Nachdem sie mit dem als „Inflation Reduction Act“ kaschierten US-Klimapaket einen zwischenzeitlichen Höhepunkt erreicht hat, scheint nun ein guter Moment zu sein, über weitere strategische Mittel und ihre politischen Aussichten nachzudenken. 

Zwei Punkte möchte ich in diesem Essay machen. Erstens, in Bezug auf strategische Umsetzungsmittel ist Planung von entscheidender Bedeutung. Die Fokussierung, Dynamik und Ungewissheitsreduktion, die gut ausgeführte Planung mit sich bringt, sind entscheidend um unsere Wirtschaften im erforderlichen Tempo und Umfang umzubauen. Die Alternativen zur Planung – autonomes lokales Entscheiden oder marktbasierte Koordination – sind entweder massiv wohlstandsvernichtend oder zu riskant.

Zweitens, was politische Aussichten anbelangt, so ist die Lage zwar verzwickt, aber nicht hoffnungslos. Es ist unklar, ob das Konzept des „Green New Deals“ – das Ungleichheit und Klimapolitik miteinander verknüpft, sprich die Nachhaltigkeitswende als sozial-ökologische Transformation denkt – genug Menschen überzeugen kann. In den ungleichen Gesellschaften, in denen wir heute leben, erzeugt diese Strategie ebenso viel Unterstützung wie Opposition. Auf das präventive technokratische Handeln einer rational und langfristig denkenden Elite zu setzen, wäre wiederum naiv: Dieser Ansatz ist passé. Er hat seinen Moment verpasst. Doch wie in der Natur, so gibt es auch in der Politik Kipppunkte. Auf diese müssen wir setzen, um den politischen Willen für eine rechtzeitige Nachhaltigkeitswende zu erzeugen.

Max Krahé

Max Krahé ist politischer Theoretiker und Ökonom. Er forscht zu Ideengeschichte, Arbeitsteilung und der Beziehung zwischen Demokratie und Kapitalismus. Max ist Postdoc am Institut für Sozioökonomie an der Universität Duisburg-Essen, wo er das Promotionsprogramm “Die Politische Ökonomie der Ungleichheit” koordinieret, sowie Mitgründer und Forschungsdirektor des Dezernats Zukunft, einem deutschen Think Tank für Makrofinanzen.

Gestaltung der Transformation

Legitime Debatten über Nachhaltigkeit drehen sich nicht um den Zweck – also ob wir das menschliche Leben in Einklang mit den planetaren Grenzen bringen wollen – sondern darum, mit welchen Mitteln wir diesen Zweck erreichen können. Die Frage muss immer heißen: Was tun, in Sachen Nachhaltigkeit? 2 Robert Pollin, „De-Growth vs a Green New Deal“, New Left Review 112 (2018), S. 5. Gewissermaßen ist die Antwort einfach: Es müssen die Netto-Treibhausgasemissionen auf Null reduziert, große Teile der Erde wieder der Natur überlassen, der Konsum von tierischen Proteinen drastisch reduziert und die Materialnutzung auf eine Kreislaufwirtschaft umgestellt werden. 

Anders betrachtet ist die Antwort wiederum schwierig: Die Schließung aller Kohlebergwerke und Öl- und Gasquellen ist eine offensichtliche Priorität, 3 Es besteht zwar die Möglichkeit, dass die Kohlenstoffabscheidung und -speicherung (CCS) in Zukunft zu einer praktikablen Option wird, die die Möglichkeiten für eine weitere Nutzung fossiler Brennstoffe in kleinem Maßstab eröffnen könnte. Aber Stand heute scheint diese Möglichkeit zu riskant, als dass man sich darauf verlassen könnte.  aber in welcher Reihenfolge, wann und wo? Was ist mit Fabriken und Kraftwerken? Sollten wir mit der Ford-Fabrik in Köln, dem West County Gaskraftwerk in Palm Beach, Florida, dem Stahlwerk in Port Talbot, Wales, oder den Schweineschlachthöfen bei Sioux Falls, South Dakota, oder Rheda-Wiedenbrück, Nordrhein-Westfalen, anfangen? Sollten sie stillgelegt oder umgewandelt werden? Mit welchem Zeitplan und zu welchem Zweck? Was sollten die Arbeiter und Arbeiterinnen dieser Anlagen tun? Welche konkreten Flächen sollten aus der Landwirtschaft oder anderen menschlichen Nutzungen herausgenommen und wieder verwildert werden? Wie sollten diese Anpassungen zwischen dem globalen Norden und dem globalen Süden aufgeteilt werden?

Spiegelbildlich stellen sich die Fragen, in welche Alternativen investiert werden soll: Wie soll der massive Bedarf an häuslicher Unterbringung, Ernährung, Mobilität, Gesundheitsversorgung und Bildung nachhaltig gedeckt werden? Aus welchen Produktionsstätten, mit welchen Rohstoffen und Technologien? Schnell kreisen die praktischen Details der Nachhaltigkeitswende also um eine uralte Frage: Wie lässt sich Arbeitsteilung koordinieren? Was soll produziert werden, von wem, und wer soll es bekommen? Wer entscheidet dies, nach welchen Richtlinien und Grundsätzen, und wer ist wie und wem gegenüber rechenschaftspflichtig? Wie werden die Entscheidungen eines jeden mit den Entscheidungen aller in Einklang gebracht? Die Antworten auf diese klassischen Fragen lassen sich grob in drei Kategorien einteilen: autonome Entscheidungsfindung auf lokaler Ebene, Koordinierung durch Märkte oder Planung. 4 Diese entsprechen den drei grundlegenden Formen der Koordinierung der Arbeitsteilung, die Karl Polanyi identifiziert hat: Gabenhandel („gift exchange“), Koordinierung durch preisvermittelten Markttausch und Koordinierung durch einen zentralen Akteur. Polanyi, The Great Transformation (New York: Rinehart & Co, 1944), Kap. 4 und 5.  Eine Untersuchung der jeweiligen Stärken und Schwächen zeigt, dass angesichts der vor uns liegenden Herausforderungen der Planung eine Schlüsselrolle zukommt.

Die Grenzen der lokalen Entscheidungsfindung

Die erste Kategorie, die autonome lokale Entscheidungsfindung, hat tiefe Wurzeln in der Geschichte der Umweltbewegung. 5 Siehe z.B.: Ernst F. Schumacher, Small is Beautiful, (London: Blond and Briggs, 1973). Dabei ist zu beachten, dass es sich bei den eigentlichen Vorschlägen Schumachers größtenteils um Änderungen der vom Markt koordinierten Entscheidungsfindung handelt und nicht um eine Aufforderung, diese Art der Koordinierung zugunsten unabhängiger lokaler Entscheidungen aufzugeben. Siehe auch D’Alisa und Kallis, „Degrowth and the State“, Ecological Economics 169 (2020), insbesondere S. 5.  Als Koordinierungstechnik ist die lokale Entscheidungsfindung jedoch inhärent begrenzt: Eine echte Verkleinerung der Produktionsabläufe auf die lokale Ebene würde wahrscheinlich den Verzicht auf die grundlegenden Annehmlichkeiten des modernen Lebens bedeuten, was sie politisch undurchführbar macht. Wenn hingegen versucht wird, ausdifferenzierte Produktionsstrukturen zu erhalten, scheitert der Lokalismus entweder an der Koordinierung dieser Strukturen oder konvergiert in der Praxis mit Markt- oder geplanter Koordinierung. 6 Diese Konvergenz spiegelt sich in der folgende Kombination wider, die oft in ökologischen Schriften zu finden ist: die Hoffnung auf „das Aufblühen von Basisinitiativen“ bei gleichzeitiger Forderung nach „Regierungsmaßnahmen von oben nach unten“ (siehe D’Alisa und Kallis 2020, S. 5, und Cosme, I., Santos, R. und D.W. O’Neill, „Assessing the degrowth discourse: a review and analysis of academic degrowth policy proposals“, Ecological Economics 149, 2017).

Der Markt als Retter in der Not?

Angesichts der Wirtschaftsgeschichte des zwanzigsten Jahrhunderts ist die Koordinierung durch den Markt quer durch das politische Spektrum ein bevorzugtes Mittel. Und in der Tat ist die Marktkoordinierung, auch wenn sie erhebliche Mängel aufweist, eine beindruckende Sozialtechnologie. Wie funktioniert sie in der Praxis? Eine gute Beschreibung findet sich in Hayeks Klassiker „The Use of Knowledge in Society“: 7 Hayek F.A., „The Use of Knowledge in Society“, American Economic Review 35, no. 4 (1945): 526. Siehe auch Aaron Benanav, „How to Make a Pencil“, Logic 12, 20. Dezember 2020 für eine prägnante und klare Beschreibung.

Nehmen wir an, dass irgendwo in der Welt eine neue Möglichkeit für die Verwendung eines Rohstoffs, z. B. Zinn, entstanden ist oder dass eine der Bezugsquellen für Zinn weggefallen ist. Für unseren Zweck spielt es keine Rolle – und es ist sehr wichtig, dass es keine Rolle spielt -, welche dieser beiden Ursachen zu einer Verknappung des Zinns geführt hat. Alles, was die Verwender von Zinn wissen müssen, ist, dass […] [weil die Zinnpreise gestiegen sind] sie infolgedessen Zinn einsparen müssen. […] die Auswirkung wird sich schnell über das ganze Wirtschaftssystem ausbreiten und nicht nur alle Verwendungen von Zinn beeinflussen, sondern auch die seiner Substitute und die der Substitute dieser Substitute, das Angebot aller Dinge, die aus Zinn hergestellt werden, und ihre Substitute usw.

Im Gegensatz zur Planung, so argumentierte Hayek, erfordert die Koordination durch den Markt niemanden, der „das ganze Feld überblickt“. Stattdessen verweben Märkte mittels ihrer Preissignale viele „begrenzte individuelle Sichtfelder“, wie hier im Beispiel mit dem Anstieg der Kosten für Zinn, wodurch Einsparungen und die Suche nach Alternative angereizt wird. Auf diese Weise mobilisieren Märkte implizites und weit zerstreutes lokales Wissen und koordinieren gleichzeitig das Handeln der so miteinander verwobenen Akteure, ohne dass dafür ein übergeordneter Plan oder eine einzelne Gesamtvision erforderlich sind.

Wie kann dieser Mechanismus genutzt werden, um die Nachhaltigkeitswende zu koordinieren? Die Standardoption ist die Bepreisung von Externalitäten. Um durch Externalitätsbepreisung neue Signale zu erzeugen, wird das betreffende Problem – ob Emissionen, Landnutzung, Phosphor- oder Stickstoffverbrauch – quantifiziert, d. h. die Unternehmen werden gezwungen, ihre CO2-Emissionen, ihren Stickstoffverbrauch, ihre Plastikabfälle usw. zu erfassen. Nach der Quantifizierung wird für jedes Inkrement eine Gebühr erhoben, entweder in Form einer Steuer oder eines Cap-and-Trade oder Emissionshandelssystems. Durch Quantifizierung und Gebühr ändern sich Preise, und der Hayek’sche Mechanismus führt zu entsprechenden Veränderungen in der Arbeitsteilung.

Alternativ können auch direkte Vorschriften im vordersten Teil der Produktionsketten erlassen werden – zum Beispiel: Verbote der Förderung fossiler Brennstoffe oder administrative Eingrenzung der Landnutzung –, woraufhin sich die Preise der nachgelagerten Produktionsketten an die veränderte Angebotslandschaft anpassen werden. Abgesehen von den so veränderten Preisen läuft alles andere wie zuvor: derselbe Algorithmus des Marktwettbewerbs, nun mit neuen Daten. Durch Erst- und Zweitrundenpreiseffekte sickern die neuen Preise in die Kapillaren des Wirtschaftssystems, so dass Anpassungen nicht nur bei der Produktion und Nutzung fossiler Brennstoffe erfolgen, sondern auch bei ihren „Substituten und den Substituten dieser Substitute, dem Angebot aller Dinge [die mit fossilen Brennstoffen zu tun haben] und ihren Substituten und so weiter“. Das ist die Macht des Marktmechanismus, insbesondere wenn er mit klaren Verboten und Geboten gekoppelt ist.

Doch obwohl der Marktmechanismus für die Umsetzung der Nachhaltigkeitswende vielversprechend wirkt, ist in diesem konkreten Anwendungsfall mit drei Problemen zu rechnen: Probleme von ErkenntnisVorsicht und Pfadabhängigkeit. Diese Probleme machen ein übermäßiges Vertrauen in Marktmechanismen riskant – zu riskant, um sie als einziges oder wichtigstes Instrument zur Koordinierung dieser Wende zu verwenden.

Das Erkenntnisproblem stellt sich wie folgt dar. In ruhigen und stabilen Zeiten ist der kommerzielle Erfolg einer neuen Technologie ein zuverlässiges Signal für Investitionen. Nehmen wir Mobiltelefone und ihre Netzinfrastruktur. Trotz einer Reihe von Marktmängeln 8 Die hohen Fixkosten der Netzinfrastruktur führen zu den klassischen Monopol- und Oligopolproblemen: überhöhte Gewinne, überhöhte Preise und Unterinvestitionen. Darüber hinaus führte das Rentabilitätskriterium dazu, dass gewinnorientierte Netzbetreiber ihre Infrastruktur nur selten auf ländliche und dünn besiedelte Gebiete ausdehnten, es sei denn, sie wurden durch Regulierung dazu gezwungen oder durch Subventionen gefördert. Für einen nützlichen Überblick über Marktversagen im Allgemeinen siehe John Cassidy, How Markets Fail (New York: Farrar, Straus and Giroux, 2009).  haben Preise und Gewinne Erkenntnis über Produktivität und Wohlstand vermittelt und Kapital in die aufstrebende Branche gezogen. Die Netze wurden ausgebaut (zumindest in dicht besiedelten Gebieten), und es kam zu einem Schumpeter’schen Prozess der schöpferischen Zerstörung, der das technologische Profil des Kommunikationssektors veränderte. Verändern sich die Preise aber zu schnell, kann der Schumpeter’sche Prozess seine Wirkung verlieren. In einem Kontext allgegenwärtiger Unsicherheit wissen weder Unternehmen noch Finanzinvestoren, welche Technologien und Geschäftsmodelle morgen erfolgreich sein werden. Dies bedeutet zwar nicht zwangsläufig das Aus für Investitionen, macht sie aber gewissermaßen willkürlich: Wie beim keynesianischen Schönheitswettbewerb 9 John Maynard Keynes, The General Theory of Employment, Interest and Money, Band VIII der Gesammelten Werke (Cambridge: Cambridge University Press, 1973 [1936]), 156.  können in diesem Kontext Finanzinvestitionen allein dadurch rentabel werden, dass genügend Anleger sie für eine gute Investition halten. Blasen und sich selbst erfüllende Prophezeiungen nehmen überhand, 10 Siehe: Robert Shiller, Narrative Economics (Princeton: Princeton University Press, 2019); George Akerlof und Robert Shiller, Phishing for Fools (Princeton: Princeton University Press, 2016); Jens Beckert, Imagined Futures (Cambridge: Harvard University Press, 2016); oder Akerlof und Shiller, Animal Spirits (Princeton: Princeton University Press, 2010).  die Zuverlässigkeit der Marktlogik wird in Frage gestellt. Dabei ist klar: Willkürliche Blasen können die richtigen Technologien und Branchen aufblähen (oder herunterfahren) – aber auch die falschen. 11 Jüngste Beispiele für Investitionsmärkte, die in diesem Sinne nicht funktionieren, sind Meme-Aktien und Kryptowährungen. Diese sind derzeit beliebte und finanziell attraktive Investitionen, obwohl es schwierig ist zu argumentieren, dass bestimmte Unternehmen wie AMC und GameStop oder eine Anlageklasse wie Kryptowährungen (mit exorbitanten Energieverbrauchswerten) in eine insgesamt nachhaltige Wirtschaft passen. In volatilen Zeiten verlieren die Investitionsmärkte so die Orientierung: Sie vermitteln Erwartungen – launisch und von Moden abhängig – statt Erkenntnis. Selbst wenn sie durch die Bepreisung von externen Effekten angepasst werden, können sie die Wirtschaftstätigkeit so in die falsche Richtung lenken.

Ein zweites Problem, das der Vorsicht, ergibt sich ebenfalls aus einem Kontext der erhöhten Unsicherheit. Wenn Unternehmen unsicher sind, wie die Wettbewerbsbedingungen in der Zukunft aussehen werden, reagieren sie oft mit einer Verringerung der realen Investitionen, da sie liquide Mittel dem Anlagevermögen und Dividendenausschüttungen oder Aktienrückkäufe der Finanzierung neuer Unternehmungen vorziehen. Selbst wenn das Erkenntnisproblem umgangen wird und die Externalitätsbepreisung oder Verbote am Anfang der Wertschöpfungskette die Preise wie beabsichtigt verändern, so dass nur noch nachhaltige Unternehmen rentabel sind, kann ein Klima der allgemeinen Verunsicherung die Kapitalströme in diese Richtung drosseln. Stattdessen könnten die Anleger Staatsanleihen, Blue-Chip-Aktien, Immobilien und andere scheinbar risikoarme Anlagen bevorzugen. Diese Vorsicht – in Keynes‘ Vokabular: Liquiditätspräferenz – würde die die Nachhaltigkeitswende empfindlich verlangsamen. Neue grüne Unternehmungen wären gezwungen, sich auf die langsame Akkumulation intern erwirtschafteter Finanzmittel zu verlassen, während etablierte Unternehmen, die in der Lage sind, Kredite gegen die Sicherheiten ihrer bestehenden Vermögenswerte aufzunehmen, weiterhin einfachen Zugang zu Finanzmitteln hätten.

Ein drittes Problem, das Problem der Pfadabhängigkeit, mindert die Wirksamkeit von Märkten und Preisen bei der Koordinierung einer raschen Nachhaltigkeitswende noch weiter: Lock-in-Effekte prädisponieren Unternehmen zu marginalen Veränderungen, weg von systemischen Veränderungen. 12 Siehe z.B.: Gregory Unruh, „Understanding carbon lock-in,“ Energy Policy 28, no. 12 (2000) oder Karen Seto et al. „Carbon Lock-In: Types, Causes, and Policy Implications“, Annual Review of Environment and Resources 41, Nr. 1 (2016).  Wenn der Preisdruck zu wirken beginnt, wird ein Kohleunternehmen beispielsweise wahrscheinlich zuerst mit der Suche nach Effizienzsteigerungen in seinen Abläufen reagieren, Personal abbauen, in die neueste Generation vertrauter Maschinen investieren und um Rabatte von seinen Lieferanten und Subventionen vom Staat bitten, während es weiterhin Kohle abbaut. Es ist unwahrscheinlich, dass das Unternehmen schnell damit reagiert, dass es sein Kerngeschäft aufgibt, um auf erneuerbare Energien umzusteigen oder den Energiesektor ganz zu verlassen. Der Preisdruck müsste ein hohes Niveau erreichen – an dem sowohl die politische Durchführbarkeit der preissteigernden Maßnahmen 13 Vera Huwe, Max Krahé and Philippa Sigl-Glöckner, „Effektiv und Mehrheitsfähig? Der Emissionshandel auf dem Prüfstand,“ (Berlin: Dezernat Zukunft, 2021).  als auch der Informationsgehalt der Preise 14 „Wenn viele Preise in kurzer Zeit um einen großen Betrag angepasst werden, ist das mehr als ein effizientes Signal. Was wir erhalten, gleicht eher einer Informationsbombe.“ Adam Tooze, “ Why inflation and the cost-of-living crisis won’t take us back to the 1970s,“ The New Statesman, 4. Februar 2022. fragwürdig werden -, damit altvertraute Pfade verlassen werden. 15 Siehe auch Moe, „Energy, industry and politics: Energy, vested interests, and long-term economic growth and development,“ Energy 35, no. 4 (2010), der in Anlehnung an Schumpeter und Mancur Olson die Bedeutung des Staates bei der Ermöglichung von Strukturwandel durch die Zurückdrängung von Besitzstandswahrern hervorhebt, die an der Erhaltung des Status quo interessiert sind.

Dieses Problem der Pfadabhängigkeit kann durch ein direktes Verbot der Produktion und ggf. des Verbrauchs fossiler Brennstoffe überwunden werden. Dies verschiebt das Problem aber nur um einen Schritt nach hinten. Es wäre sowohl verantwortungslos wie auch politisch suizidal, ein sofortiges Verbot zu verkünden: Leere Supermärkte, Tankstellen und Apotheken, Stromausfälle sowie das Einfrieren von Wohnungen und Schulen würden die Gesellschaft tiefst verunsichern und die Politik erschüttern. Ein zukünftiges Verbot fossiler Brennstoffe in zehn, zwanzig oder dreißig Jahren ohne einen Plan für deren Ersatz wäre dagegen ähnlich wie die Bepreisung externer Faktoren: Die wesentlichen Entscheidungen – was wann abgeschaltet werden soll, was wo ausgebaut werden soll – würden einem Marktsystem überlassen, das nicht sehr gut darin ist, rasche systemische Veränderungen in einem Kontext gesteigerter Unsicherheit zu koordinieren.

Die Dringlichkeit der Nachhaltigkeitswende bringt die Marktkoordinierung also in eine Zwickmühle: entweder die Preise schrittweise anpassen, um das Funktionieren der Marktmechanismen aufrechtzuerhalten, dabei aber riskieren, dass sich die Transformation aufgrund von Pfadabhängigkeiten fatal verzögert — oder die Preise aggressiv anpassen, um die Transformation zu beschleunigen, dabei aber riskieren, dass die Marktmechanismen aufgrund von Erkenntnis- und Vorsichtsproblemen, welche bei großer Unsicherheit entstehen können, fehlfunktionieren.

Planung: wer, wie und wofür?

Dies führt uns zur dritten Familie der Koordinationsmechanismen: der Planung. Die Planung – das Festlegen wirtschaftlicher Prioritäten durch nicht-marktwirtschaftliche Mittel und Analysen – ist von der Planwirtschaft zu unterscheiden. Die Planwirtschaft ist eine spezielle Variante, mit der Pläne in die Arbeitsteilung eingearbeitet werden, nämlich mit direkten Befehlsstrukturen. 16 Siehe vor allem John H. Wilhelm, „The Soviet Union Has an Administered, Not a Planned, Economy“, Soviet Studies 37, Nr. 1 (1985).  Wie Frankreich, Schweden, Japan und andere gemischt-gelenkte Volkswirtschaften nach dem Zweiten Weltkrieg jedoch gezeigt haben, gibt es viele andere Möglichkeiten, einmal entwickelte Pläne in eine Volkswirtschaft einzuarbeiten: von direkten öffentlichen Investitionen über Steuern und Subventionen bis hin zu Bankenregulierung, Kreditvergabe oder Devisenzuteilung. 17 Siehe z.B. Chalmers Johnson, MITI and the Japanese Miracle (Stanford: Stanford University Press, 1982).

Der Vorteil von Planung liegt dabei in ihrer Fähigkeit, Ressourcen zu bündeln, Energien zu schaffen und zu kanalisieren und Unsicherheit zu verringern. Pierre Massé, ehemaliger Generalkommissar für Planung in Frankreich, nannte sie l’anti-hasard: Der Anti-Zufall. 18 Pierre Massé, Le plan ou l’anti-hasard (Paris: Gallimard, 1965).

Ein Beispiel: Als der Monnet-Plan 1946 in Frankreich eingeführt wurde, bestand sein Ziel darin, bis 1948 das Produktionsniveau der Vorkriegszeit zu erreichen und es bis 1950 um 50 Prozent zu übertreffen. Unter dem Motto „Modernisierung oder Dekadenz“ räumte dieser Plan den Investitionen Vorrang vor dem Konsum ein, wies die knappen US-Dollar-Reserven den wichtigsten Verwendungszwecken zu und lenkte die verfügbaren Ressourcen in die Sektoren, die als entscheidend für die Wiederbelebung und das Wachstum der französischen Wirtschaft angesehen wurden. „Engpässe wurden in den ersten Tagen überwunden“, 19 Charles Kindleberger, „French Planning“, in National Economic Planning, M.F. Millikan ed., (Washington, D.C.: NBER, 1967), 295. und obwohl nicht alle Ziele erreicht wurden, sorgte der Plan für „Disziplin, Orientierung, Vision, Zuversicht und Hoffnung“. 20 Daniel Yergin und Joseph Stanislaw, The Commanding Heights (New York: Simon & Schuster, 2002), 14.

Der Monnet-Plan entstand in einer Situation, die der unseren nicht ganz unähnlich ist. In der Nachkriegszeit waren sowohl inländische Francs als auch ausländische Devisen knapp. Da Dollar und Francs damals nicht frei umtauschbar waren, mussten sie separat budgetiert werden, was zu einer doppelten Budgetbeschränkung führte. Auch heute stehen wir vor einer doppelten Budgetbeschränkung: ökonomisch und ökologisch.

Der Monnet-Plan ging mit dieser doppelten Beschränkung um, indem er klare Prioritäten setzte. Anstatt zu versuchen, Pläne für alle Sektoren zu entwickeln, konzentrierte er sich auf sechs strategische Industrien: Elektrizität, Stahl, Kohlebergbau, Transport, Zement und landwirtschaftliche Maschinen. 21 Spätere französische Pläne erstreckten sich zwar auf die gesamte Wirtschaft, der Punkt ist aber, dass der Umfang der Planung der jeweiligen Herausforderung entsprechen muss.  Die Lektion für heute ist offensichtlich: Konzentration auf die fünf Sektoren, die den Klimawandel, die übermäßige Landnutzung und den Verlust der Artenvielfalt vorantreiben: Energie, Verkehr, Industrie, 22 Innerhalb des Industriesektors ist die Produktion von Stahl, Zement, Düngemitteln und Kunststoffen für den größten Teil der sektoralen Emissionen verantwortlich. Gebäude und Landwirtschaft.

Der Prozess der Sektorplanung wurde von einem rund 100-köpfigen Kernstab im Commissariat général du Plan geleitet. Dieser Kernstab arbeitete mit einer Reihe so genannter Modernisierungskommissionen zusammen, die sich aus Vertretern des Staates, der Arbeitgeber und der Gewerkschaften zusammensetzten und entweder bestimmte Sektoren oder Querschnittsthemen wie Finanzen oder Arbeitskraft behandelten. Diese Kommissionen waren, so der haute fonctionnaire Massé, “ die wahrscheinlich folgenreichste Schöpfung von Jean Monnet“. 23 Massé, Le plan ou l’anti-hasard (1965), 154 Mit jeweils zehn bis dreißig Mitgliedern fungierten sie als Transmissionsriemen in zwei Richtungen: in der einen Richtung versorgten sie das Commissariat général du Plan mit Fachwissen über die Durchführbarkeit bestimmter Ziele, in der anderen Richtung bewirkten sie eine Selbstverpflichtung von Unternehmen und Gewerkschaften, sich für die Verwirklichung der Planziele einzusetzen.

Heute wäre ein ähnlicher Planungsprozess vorstellbar: Als zentrale Drehscheibe könnte ein kleiner Leitungs- und Koordinierungsstab eingerichtet werden, dessen Hauptaufgabe es wäre, Wendekommissionen für jeden der fünf Sektoren sowie für Querschnittsthemen wie Finanzen, Arbeit und bestimmte Regionalwirtschaften zusammenzustellen. Diese Kommissionen würden unter der Leitung des Kernstabs Transformationspfade ausarbeiten, die der heutigen doppelten Budgetbeschränkung gerecht werden. Wie das alte Commissariat général du Plan müsste der Leitungs- und Koordinierungsstab auf den höchsten Regierungsebenen angesiedelt sein, um seine wichtigste Funktion zu erfüllen: die Gewährleistung der Kohärenz des Regierungshandelns.

Nach der Ausarbeitung von sektoralen Transformationspfaden würde der normale politische Prozess bestimmen, mit welchen Instrumenten diese Pläne in die Wirtschaft eingearbeitet werden sollen: öffentliche Investitionen, gezielte Steuern und Abgaben, ordnungsrechtliche Verbote oder Vorgaben, Subventionen oder Verstaatlichungen und so weiter. Wie in den gemischt-gelenkten Wirtschaften der Nachkriegszeit würden Preise und Wettbewerb weiterhin einen Großteil der Wirtschaftstätigkeit koordinieren, um Raum für unternehmerische Initiativen zu schaffen und den kommerziellen Druck aufrechtzuerhalten, der eine effiziente Nutzung von Ressourcen fördert. Preise und Gewinne würden weiterhin wichtige Daten liefern, welche von den sektoralen Wendekommissionen und dem Kernstab für die Anpassung und Weiterentwicklung von Sektorplänen genutzt werden könnten. 

Die groben Konturen der Nachhaltigkeitswende würden also von den Sektorplänen abgesteckt werden, deren Wirksamkeit sich in zwei Phasen entfalten würde: erstens in der Phase der Ausarbeitung, in der sie einen Brennpunkt für die Zusammenführung des Wissens und der Interessen verschiedener Akteure bilden. 24 Wie im historischen Fall der Nachkriegsplanung kann sich diese erste Phase auch auf die Akteure selbst auswirken: Soziologisch gesehen wird wahrscheinlich ein gewisses Engagement dafür entstehen, das zu verwirklichen, was die Beteiligten selbst zuvor für machbar erklärt haben. Zweitens in der Umsetzungsphase, in der öffentliche Investitionen, Regulierung, Steuerpolitik und andere politische Hebel eingesetzt werden, um die Sektoren in die geplanten Bahnen zu lenken. 

Bei einer solchen Sektorplanung kommt es zwangsläufig zu Fehlern, sowohl aufgrund unseres stets unvollkommenen Wissens als auch weil es inhärent ungewiss ist, wie sich die Zukunft entwickelt. Auch zeichnet sich der Planungsansatz grundsätzlich durch Effektivität aus, d. h. durch die Erledigung einer Aufgabe, und nicht unbedingt durch Effizienz, d. h. durch die Erbringung von Leistungen zu den geringsten Kosten. 25 Massé: „Der Respekt vor Größenordnungen ist unerlässlich. Eine abergläubische Konzentration auf die Ziffern hinter dem Komma ist absurd.“ (Massé 1965, 176)  Entscheidend ist also nicht, die perfekten Pläne zu entwickeln, sondern ausreichend gute Pläne rasch zu entwickeln und sie dann regelmäßig an neue Erkenntnisse anzupassen.

Eine perfekte Methode zur Koordinierung der Nachhaltigkeitswende werden wir nicht entwickeln können, und schon gar nicht rechtzeitig. Die Frage ist also, wie viel Risikobereitschaft und soziales Lernen ein Ansatz in welchem Tempo ermöglicht, und wie wahrscheinlich ist es, dass er die Wende rechtzeitig umgesetzt bekommt. Indem die Sektorplanung öffentlichen und privaten Investitionen eine systematische Richtung gibt und ein konkretes Bild unserer Zukunft zeichnet, ermöglicht sie kühne und schnelle Experimente, kohärente und wirksame Maßnahmen sowie das Überwinden von alten Pfadabhängigkeiten – genau das, was wir heute brauchen.

Von Umsetzungsmaßnahmen zu Mehrheiten

Bei den obigen Ausführungen handelt es sich um technisch-administrative Überlegungen, die gewisse Annahmen voraussetzen, insbesondere über Politik und Verwaltung. Eine erste Gruppe von Voraussetzungen umfasst Elemente administrativ-kultureller Natur. Sowohl die französische Indikativplanung als auch die japanische Industriepolitik (eine andere Bezeichnung für die Sektorplanung) nach dem zweiten Weltkrieg stützten sich auf bestehende Traditionen fähiger und selbstbewusster staatlicher Verwaltungen. Diese sind heute nur noch in den wenigsten Industriestaaten im selben Maße gegeben, wie zum Beispiel die Mühen der Gaspreiskommision klar machten. Doch während schwache staatliche Kapazitäten eine ernsthafte Herausforderung darstellen, ist das tiefer liegende Problem ein anderes: Wie entsteht der politische Wille für eine rasche, geplante Nachhaltigkeitswende? Welche Mehrheit wird dies fordern und gutheißen?

Denn wo der politische Wille existiert, findet Planung oft Erfolg. Im Notfall können alte Institutionen angepasst und neue Institutionen aufgebaut werden. 26 Für eine Studie über die oft beschworene Schaffung eines Kriegsplanungsapparats in den Vereinigten Staaten im Zweiten Weltkrieg siehe Mark Wilson, Destructive Creation: American Business and the Winning of World War II (Philadelphia: University of Pennsylvania Press, 2016).  Massé zufolge „zeichnete sich die französische Planung nicht durch ihren Zweck, ihre Struktur oder ihre Mittel aus, sondern durch ihren Esprit. Der Esprit des Plans [war] das Zusammenwirken aller wirtschaftlichen und sozialen Kräfte der Nation“. 27 „Avant de se définir par son objet, sa structure ou ses moyens, la planification française se caractérise par son esprit. L’esprit du Plan, c’est le concert de toutes les forces économiques et sociales de la Nation,“ (Pierre Massé 1965, S. 152, kursiv im Original).  Mit anderen Worten, der politische Wille ist die entscheidende Dimension: Die Unterstützung durch eine breite Mehrheit „aller wirtschaftlichen und sozialen Kräfte“ ist die notwendige Voraussetzung für gelingende Planung.

Wie steht es um die Möglichkeit solcher Mehrheiten? Nicht gut. In den Vereinigten Staaten wurde Präsident Bidens „Build Back Better“-Plan von der Plutokratie und den strukturellen Zwängen der amerikanischen Verfassung kleingestutzt. 28 Jonathan Chait, „Joe Biden’s Big Squeeze“, New York Magazine, 22. November 2021  In Europa trennt die Energiepolitik das nukleare Frankreich vom gasabhängigen Deutschland und das kohleverpflichtete Polen von den Verfechtern erneuerbarer Energien wie Spanien und Schweden. Noch besorgniserregender ist, dass die vielversprechendste Strategie zur Bildung eines breiten Konsenses, der „Green New Deal“-Ansatz oder die Formulierung einer sozial-ökologischen Transformation, 29 In Anlehnung an den New Deal von Präsident Roosevelt und die amerikanische Mobilisierung für den Zweiten Weltkrieg bezieht sich das Konzept des Green New Deal auf Pläne für eine rasche wirtschaftliche Umstrukturierung (Green), die mit einer egalitären Wirtschaftspolitik (New) verknüpft oder in diese eingebettet werden, um ein Gesamtpaket (Deal) zu schnüren, das, so hofft man, mehrheitsfähig ist.  so starken Widerstand ausgelöst hat, dass Zweifel an seinen grundlegenden Erfolgsaussichten entstehen könnten. Dieser Widerstand ist strukturell bedingt. Eine Fülle von Untersuchungen hat gezeigt, dass westliche Gesellschaften sowohl von großer ökonomischer Ungleichheit als auch von großer Emissionsungleichheit gekennzeichnet sind. 30 Piketty, Capital in the Twenty-First Century (Cambridge: Harvard University Press, 2014); Lukas Chancel und Thomas Piketty, Carbon and inequality: from Kyoto to Paris (Paris: Paris School of Economics, 2015); Ilona M. Otto, Kyoung Mi Kim, Nika Dubrovsky und Wolfgang Lucht, „Shift the focus from the super-poor to the super-rich, „Nature Climate Change 9 (2019): 82-87; Yannick Oswald, Anne Owen, und Julia Steinberger, „Large inequality in international and intranational energy footprints between income groups and across consumption categories, „Nature Energy 5, no. 3 (2020): 231-239.  Ein Green New Deal würde also die Reichen doppelt treffen: Sowohl ihre außergewöhnlich hohen Emissionen als auch ihr unverhältnismäßiger Anteil am wirtschaftlichen Wohlstand würden angegriffen werden.

Was die Sache noch schwieriger macht: Der Zankapfel ist nicht nur die Verteilung, sondern auch die Entscheidungshoheit. Ein zentrales Instrument zur Verwirklichung des Monnet-Plans war die staatlich gelenkte Kapitalallokation. Wenn eine gewisse staatliche Mindestkontrolle über Kapitalströme wiederhergestellt werden soll, wäre dies entweder unerschwinglich teuer, wenn dies mit Risikominderung und Subventionen geschehen sollte, 31 Daniela Gabor, „The Wall Street Consensus“, Development and Change 52, Nr. 3 (2021): 429-459. oder ein Frontalangriff auf einen besonders einflussreichen Teil der Reichen, wenn es mit finanzieller Repression geschieht. Wie die französische Wirtschaftszeitung Les Êchos in Erinnerung rief: „Die großen Vergessenen der Wiederaufbaujahre waren natürlich die Aktionäre.“ 32 Les Echos, “« La modernisation ou la décadence » – Notre série de l’été (5/8),”August 30, 2016.

In Kombination mit der politischen Ungleichheit unserer Zeit, in der die sanften Stimmen der Wenigen oft lauter klingen als die Aufschreie der Vielen, 33 Martin Gilens, Affluence and Influence (Princeton: Princeton University Press, 2012); Benjamin Page und Martin Gilens, Democracy in America? (Chicago: University of Chicago Press, 2020); Lea Elsässer, Wessen Stimme zählt?, (Frankfurt: Campus Verlag, 2018).  ist es somit nicht offensichtlich, ob ein Green New Deal, also eine sozial-ökologische Doppeltransformation, eine erfolgreiche Strategie ist. Zumindest innerhalb der heutigen Machtverteilung könnte der zusätzliche Stimmengewinn bei den Vielen durch den zusätzlichen Widerstand der Wenigen aufgewogen werden.

Obwohl der Klimawandel ständiges Politikthema ist und sein wird, könnten sich die Spannungen und Spaltungen, die durch diese dreifache Ungleichheit – Reichtum, Emissionen und Macht – entstehen, bei Extrapolation der derzeitigen Trends eher verschärfen als verbessern. Mit Fortschreiten des Klimawandels könnte eine „Green New Deal“-Allianz an Stärke gewinnen. 34 Cédric Durand formuliert hierfür die positive Vision: „Ich wüsste nicht, was eine breite progressive Front daran hindern sollte, sich für eine Beschränkung der vermeidbaren Emissionen einzusetzen, die mit dem Konsumverhalten der Superreichen zusammenhängen. Eine klassenbezogene Strafökologie könnte ein wirksames Mittel sein, um zu verhindern, dass ökologisch perverse Ausgaben auf die Ärmsten abgewälzt werden. Sie könnte auch ein Sprungbrett für breitere soziale Mobilisierungen sein. Cedric Durand, „Zero-Sum Game“, New Left Review Sidecar 17, November 2021.  Dies wird jedoch die Reichen – zu Recht – beunruhigen, die daraufhin versuchen könnten, die staatlichen Kapazitäten oder die allgemeine Funktionsweise der Wirtschaft zu schwächen, 35 Zum Beispiel durch Klima-Kalecksche Krisenbeschwörung; siehe Adam Tooze, „Why the so-called ‚energy crisis‘ is both a threat and an opportunity“, The New Statesman, 27. Oktober 2021.  während sie gleichzeitig auf Preppertum und Eskapismus (sei es in Form von Neuseeland, Seasteading oder Weltraumkolonisation) setzen. Es ist schwer zu erkennen, wie aus solchen Dynamiken „das Zusammenwirken aller wirtschaftlichen und sozialen Kräfte [einer] Nation“ entstehen soll.

Eine Alternative zur Klassenpolitik eines Green New Deal könnte darin bestehen, bewusst auf „die weitsichtigen Mitglieder der herrschenden Klasse“ zu setzen. 36 Richard Seymour, “Is the energy crisis a bigger opportunity for the left or the right?” The New Statesman, November 5, 2021. Vielleicht könnte man dies mit Blick auf sich am Horizont abzeichnende Mistgabeln, Hungeraufstände und Klimaflüchtlinge als eine „Nachhaltigkeitspolitik der Angst“ bezeichnen. 37 Judith Shklar, “The Liberalism of fear”, in Rosenblum ed. Liberalism and the Moral Life (Cambridge: Harvard University Press, 1989). Der Green Deal der EU ist wohl der am weitesten fortgeschrittene Ansatz dieser Richtung. 

Allerdings läuft die Zeit für diesen Ansatz langsam ab. In dem Versuch, der Mobilisierung der Bevölkerung zuvorzukommen, und dazu verdammt, mit den bestehenden Eliten zu verhandeln, konzentrierte sich diese Strategie auf minimal invasive Maßnahmen. Bislang haben diese nicht ausgereicht, um auch nur einen der großen Wirtschaftsblöcke auf einen 1,5-Grad-Kurs zu bringen. Richard Seymour hat daher Recht, wenn er eine „bürgerliche Einheitsfront“ als höchstwahrscheinlich „außen grün, innen schmutzig“ beschreibt.

Wenn ein Green New Deal keine realpolitischen Mehrheiten aufbringen kann, wenn eine „bürgerliche Einheitsfront“ nicht schnell genug handeln wird und wenn sich diese Sackgassen mit der Zeit nicht auflösen, stehen wir dann schon vor dem Ende der Klimapolitik? Ist die Zeit bereits gekommen, das Ringen um Mehrheiten zurückzustellen und direkten Aktionen den Vorzug zu geben?

Die Schlussfolgerung ist sowohl unvollständig als auch gefährlich. 38 Seymour nennt sie „eine säkularisierte Eschatologie […] ein geschmackloses Geifern nach dem letzten Gericht der Geschichte“ (Seymour 2021)  Unvollständig, da diese beiden Strategien im Idealfall zusammenarbeiten. Gefährlich, da das Malen in dystopischen Farben genauso zu Resignation wie zu Handlungsdrang führen kann. Angst löst oft Angst, Gewalt oft Gewalt aus. Wie Battistoni und Mann argumentieren: „Wenn jeder erwartet, dass dieses „Klima-Chaos“ dazu führen wird, dass wir uns gegeneinander wenden … dann werden wir genau das bekommen.“ 39 Alyssa Battistoni und Geoff Mann, „Was Donald Trump’s ‘war on coal’ real, or just the market at work?“ The New Statesman, November 22, 2021.

Also ja, die Klimapolitik ist festgefahren. Ja, man kann sich weder auf den Green New Deal-Ansatz noch auf die Klima-Technokratie verlassen. Aber wie Transformationsforscherinnen seit langem betonen, täten wir gut daran, uns daran zu erinnern, dass die Zukunft stets offen ist. Bedenken Sie, dass der Ostblock bis zum Vorabend seines Zusammenbruchs stabil schien. Im Jahr 1989 geschah dann plötzlich das Unvorstellbare. Selbst „[a]ufmerksame Diplomaten und talentierte Journalisten wurden überrascht… In Osteuropa selber kam die Revolution selbst für führende Dissidenten überraschend.“ Aus dem Nie, ein Jetzt. 40 Timur Kuran, „Now Out of Never: The Element of Surprise in the East European Revolution of 1989“, World Politics 44, Nr. 1 (1991).

Was für nahezu vollständige Überraschung sorgte, war der Kipppunkt-Mechanismus hinter der Revolution: Solange die meisten Menschen glaubten, dass die Regime des Ostblocks noch lange Bestand haben würden, erschien Widerstand töricht und gefährlich. Doch als die ersten Risse auftauchten, brach plötzlich der Damm, und Millionen von Menschen machten ihre Unzufriedenheit gleichzeitig publik. Eine politische Konstellation, die bis zum Erreichen des Kipppunkts stabil erschien, brach nach dem Überschreiten dieser Schwelle rasch zusammen.

2022 ist nicht 1989. Die Nachhaltigkeitswende ist eine Generationenaufgabe, keine Revolution. Aber auch hier gilt: Scheinbar stabile politische Strukturen können sich schnell verändern, wenn sie einen Kipppunkt überschreiten. Was wir persönlich für möglich halten, hängt immer auch davon ab, was andere für möglich halten. Was wir bereit sind zu tun und zu opfern, hängt von den Taten und der Opferbereitschaft der Menschen um uns herum ab. Angesichts dieser Wechselwirkungen können verkrustete Stillstände plötzlich zu Kaskaden rasender Aktivität werden. Deswegen ist Aufgeben nie eine Option, deswegen müssen wir das 1,5-Grad Ziel weiterhin fest im Auge behalten, deswegen haben Proteste, direkte Aktionen, der parlamentarische Weg, und weitere, noch kreativere Ansätze alle ihre Berechtigung. Denn man weiß nie, welcher Schubs den Kipppunkt letztlich überwindendet, mit welchem Stoß aus dem Nie ein Jetzt werden kann.

Dieser Beitrag erschien zuerst in englischer Sprache bei Phenomenal World und wurde vom Autor für die deutsche Fassung angepasst. Übersetzung von Otmar Tibes und Max Krahé.