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Bidenomics – ein wirtschaftspolitischer Paradigmenwechsel
Ronald Reagan hat in den 1980er Jahren eine Wirtschaftspolitik begonnen, die weltweit kopiert und deshalb »Reaganomics« genannt wurde. Joe Biden läutet mit »Bidenomics« einen neuen Paradigmenwechsel in der Wirtschaftspolitik ein. Doch was genau ist der Inhalt von »Bidenomics«? Und wie sehen seine vorläufigen Ergebnisse aus?
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Ein frischer Wind weht durch Washington. Mit der Bipartisan Infrastructure Bill, dem CHIPS and Science Act und dem Inflation Reduction Act sind 2021 bis 2022 gleich drei bemerkenswerte Gesetze aufeinander gefolgt. Zusammen ergeben sie den Kern eines neuen »Washington-Konsens«, wie Joe Bidens nationaler Sicherheitsberater kürzlich erklärte. Auch die Financial Times spricht von einer »revolution in economic policy«.
Dass Bidenomics eine historische Zäsur darstellt, ist mittlerweile auch in Deutschland angekommen, siehe den Artikel von Paul Middelhoff in der ZEIT oder den von Jonas Schaible im SPIEGEL. Aber woher kommt dieser Paradigmenwechsel eigentlich? Und was genau ist Bidenomics? Wie sehen die ersten Ergebnisse derselben aus? Diesen drei Fragen gehe ich in diesem Beitrag einmal nach.
Druck von Außen
Woher kommt der Paradigmenwechsel? Jake Sullivan, Joe Bidens nationaler Sicherheitsberater, hielt im April eine große Rede, die eine Antwort auf diese Frage bereitstellt. Zusammen mit der robusten Vertretung nationaler Interessen suggeriert er darin, dass vor allem die neue außenpolitische Lage für den Paradigmenwechsel ausschlaggebend war. Doch ein Paradigmenwechsel fußt nur selten auf einem einzigen Argument. Sullivan selbst betonte, dass es gleich vier Herausforderungen waren, die eine neue wirtschaftspolitische Vision notwendig machten:
Erstens, das Scheitern des vorherigen, marktliberalen Paradigmas. Dieses basierte auf dem Versprechen, dass Märkte Kapital stets produktiv und effizient verteilen würden. Dieses Versprechen wurde nicht eingehalten: Liberalisierung im Außenhandel und zuhause führte zum Abbau von Jobs und Amerikas industrieller Basis, nicht zu Zuversicht und breit verteiltem Wohlstand.
Zweitens, die Rückkehr des geopolitischen Wettbewerbs. Entgegen der Hoffnung, dass Freihandel und wirtschaftliche Integration die regelbasierte internationale Ordnung stärken würden, habe China revisionistische Ambitionen entwickelt und Russland die Ukraine überfallen. Ein Abbau wirtschaftlicher Abhängigkeiten und eine Stärkung heimischer Industrien sei daher unerlässlich geworden.
Max Krahé
Drittens, die Klimakrise und die Notwendigkeit einer raschen, effizienten und gerechten Transformation. Damit diese gelingen kann, sei es notwendig, eine falsche Wahl zwischen Wachstum und Klimazielen abzulehnen und stattdessen Arbeitsplätze und Klimapolitik zu verbinden: »when [President Biden] hears ‚climate‘, he thinks ‚jobs‘«, so Sullivan.
Viertens, wachsende Ungleichheit und die Destabilisierung der amerikanischen Demokratie. Das handels- und liberalisierungsgetriebene Wachstum der vorherigen Jahrzehnte habe große Teile der Bevölkerung nie erreicht. Zusammen mit nur schwachen Politikmaßnahmen in Reaktion auf den »China-Schock« habe es stattdessen das sozio-ökonomische Fundament untergraben, auf dem die amerikanische Demokratie ruht.
Mit dieser Abrechnung — fast einmalig in inhaltlicher Härte und sprachlicher Klarheit, gerade aus dem Mund der amerikanischen Regierung — machte Sullivan den Weg frei für die Formulierung eines grundlegend neuen Ansatzes: Bidenomics.
»Bidenomics? I don’t know what the hell that is…«
Präsident Biden erklärte wiederum noch im Juni: »Bidenomics? I don’t know what the hell that is…« Was genau versteckt sich also hinter diesem neuen Modell?
Im Kern handelt es sich um die drei eingangs erwähnten Gesetze — IRA, CHIPS, und das Infrastrukturgesetz — zusammen mit dem ebenfalls 2021 verabschiedeten Corona-Konjunkturpaket, dem American Rescue Plan Act. Doch hinter diesen konkreten Maßnahmen stehen drei richtungsweisende Prinzipien, die neben den Gesetzesvorhaben auch eine Reihe von nichtgesetzlichen Regierungsinitiativen anleiten. 1 Darunter zum Beispiel die „Justice40“ Initiative für Klimagerechtigkeit (siehe auch Fußnote 4), die Anhebung des Mindestlohns für Firmen, die die amerikanische Bundesregierung beliefern, auf 15$, die Ausrichtung des öffentlichen Beschaffungswesen auf Klimaneutralität, oder die intensive Nutzung des Loan Programs Office des Energieministeriums, zuletzt in Form eines 9 Milliarden Kredits an Ford für Elektromobilitätsinvestitionen, welches in den kommenden Jahren bis zu 400 Milliarden Dollar an Krediten für Energieprojekte vergeben darf.
Zunächst kommt das Prinzip, dass die qualitative Beschaffenheit des Wirtschaftswachstums entscheidend ist, nicht die reine Zunahme des Bruttoinlandsproduktes. Dabei stehen die folgenden Aspekte im Vordergrund: Verteilungspolitisch zielt das neue Paradigma darauf, die Wirtschaft »von der Mitte nach außen und von unten hoch« wachsen zu lassen. 2 Im Original lautet die Formulierung, die regelmäßig in Reden des Präsidenten zu hören ist, »growing the economy from the middle out and the bottom up.« In der Klimapolitik ist das Ziel eine möglichst rasche und gerechte Dekarbonisierung, in der Außen- und Sicherheitspolitik »Made in America«, also die Stärkung der heimischen Industrie, sowohl wegen Versorgungssicherheit als auch um Amerika optimal für das globale Rennen um die Ansiedlung grüner Industrien zu positionieren.
Das zweite Prinzip lautet, dass liberale Laissez-Faire Politik nicht in der Lage dazu ist, diese Art von Wachstum zu schaffen. Daher setzt Bidenomics auf Industriepolitik mit Subventionen, die an lohn-, sozialpolitische und »Made in America«-Konditionen geknüpft sind. Das soll strategisch wichtige Sektoren 3 Insbesondere die Halbleiterproduktion, die Transportinfrastruktur, den Ausbau von emissionsfreien Energien, und den Ausbau von Fabriken für Solarpanele, Windturbinen, Batterien, grünen Wasserstoff usw. fördern sowie gute Jobs schaffen und eine gleichere Wohlstandsverteilung bewirken. Auch geographisch sind die Subventionen staatlich gelenkt: 40% des Investitionsvolumens soll in besonders umweltbelastete sowie sozio-ökonomisch und wirtschaftlich benachteiligte Ortschaften fließen. 4 Dafür soll die „Justice40“ Initiative sorgen. Die Umsetzung wird mit dem Climate and Energy Justice Screening Tool überwacht. In Regionen, die wirtschaftlich besonders von fossilen Energien abhängig sind, werden die Subventionsbeträge um 10% erhöht. 5 Der Inflation Reduction Act bietet z.B. für den Ausbau erneuerbarer Energien 10 Prozent mehr Subventionen, wenn die Projekte in einer sogenannten „energy community“ angesiedelt sind. Siehe hier für die genaue Definition von energy communities. Damit lässt Bidenomics den alten, marktliberalen Ansatz hinter sich, in dem nominell kein Sektor und kein Ort bevorzugt war, in der Praxis jedoch vor allem die Finanz- und Immobiliensektoren sowie die amerikanischen Großstädte profitierten.
Makroökonomisch wendet sich Bidenomics ebenfalls von liberaler Laissez-Faire-Politik ab. Anstatt sich an rückwärtsgewandten Potenzialschätzungen zu orientieren oder die Konjunktur sich selber zu überlassen, treibt es die Wirtschaft bewusst an die Auslastungsgrenze. So war das Corona-Konjunkturpaket vom März 2021 drei- bis siebenmal so groß wie die damals geschätzte Produktionslücke. Diese Größenordnung führte zu Kritik durch Verfechter des alten Paradigmas. Deren Einschätzung, dass dies »die verantwortungsloseste Makropolitik der letzten 40 Jahre« darstelle, muss man nicht teilen, um das Risiko zu sehen, dass ein solches Paket die Wirtschaft nicht nur an-, sondern gegebenenfalls auch über die Auslastungsgrenze hinaus führen kann.
Das dritte Prinzip besteht darin, Außen- und Wirtschaftspolitik zusammenzuführen. Das drückt sich einerseits darin aus, dass die Regierung von breiten, liberalisierenden Handelsabkommen abrückt und stattdessen sektorspezifische Abkommen anstrebt, in denen konkrete handels-, umwelt- und arbeitspolitische Ziele verwirklicht werden können. 6 Das erste Beispiel für diese Art von Abkommen ist das in Verhandlung stehende „Global Arrangement on Sustainable Steel and Aluminium“. Präsident Biden formuliert dies als eine »Außenpolitik für die Mittelschicht«. Andererseits spiegelt sich das Zusammendenken von Außen- und Wirtschaftspolitik darin, dass die Regierung auch ihre Partner dazu ermuntert, wirtschaftspolitisch das Heft in die Hand zu nehmen und industriepolitisch zu handeln. So Sullivan in seiner richtungsweisenden Rede: »Wir werden unsere Industriestrategie zuhause durchziehen, aber wir sind fest dazu entschlossen, unsere Freunde nicht zurückzulassen. Wir wollen, dass sie sich uns anschließen.« 7 Im Original: „We will unapologetically pursue our industrial strategy at home — but we are unambiguously committed to not leaving our friends behind. We want them to join us.”
Eingerahmt werden diese drei Prinzipien von einer selbstbewussten Erzählung. Der Präsident selber erklärte am 28. Juni in Chicago, dass seine »Vision ein fundamentaler Bruch mit der Wirtschaftstheorie [ist], die Amerikas Mittelschicht seit Jahrzehnten im Stich gelassen hat«. 8 Im Original: „This vision is a fundamental break from the economic theory that has failed America’s middle class for decades now.” Nun da die großen Gesetzesvorhaben verabschiedet sind, macht die Regierung in ihren Reden und durch das Aufgreifen des Begriffs »Bidenomics« deutlich, dass sie selbst ihre Politik als eine neue, gestaltende, politische Vision versteht. Diese sei notwendig, weil das alte Paradigma, so der Präsident, »failed America«.
Sowohl die drei Prinzipien als auch diese Erzählung fußen dabei auf einer entscheidenden Annahme: Marktwirtschaften sind formbar. Im Gegensatz zur vorherigen, marktliberalen Vision betrachtet Bidenomics die Angebotsseite nicht als ein unverbesserbares Mysterium, sondern als ein elastisches System, das mit kluger Politik von einem Entwicklungspfad auf einen anderen gebracht werden kann. Erst mit dieser Annahme ergibt es Sinn, die ambitionierten Ziele zu formulieren, die neuen Mittel einzusetzen und die große Geschichte zu erzählen, die diesen neuen Ansatz ausmachen.
»…but it’s working!«
Als Präsident Biden sagte: »Bidenomics? I don’t know what the hell that is…«, waren seine nächsten Worte »but it’s working!« Stimmt das? Wie sehen die ersten Ergebnisse aus?
Konjunkturpolitisch sind viel Licht und ein bisschen Schatten erkennbar. Getragen vom starken Konjunkturpaket und den drei darauffolgenden Gesetzen erreichten die USA bereits Ende 2022 wieder ihren vor-Corona-Wachstumspfad (Abbildung 1). Nach dem tiefen Abfall der Beschäftigungsquote auch für Menschen im Kernarbeitsalter erholt sich diese nun schnell, auch wenn sie seit Corona hinter der Eurozone zurückliegt.
Mit dieser raschen Erholung ging ein inflationärer Schub einher, teils getrieben durch den globalen Energiepreisschock und Lieferkettenschwierigkeiten, teils durch die oben angesprochene Größe des Konjunkturpakets. Dieser inflationäre Schub scheint nun aber abzuflachen. Die US-Inflation lag im Juni bei 3% und damit deutlich unter der der Eurozone, wobei noch unklar ist, ob und wann sie zurück zum Zielwert von 2% fallen wird.
Auch mikroökonomisch scheinen die Gesetze Wirkung zu entfalten. Die Investitionen in neue Fabriken sind trotz des Kostenumfeldes und der gestiegenen Zinsen zuletzt in die Höhe geschossen (Abbildung 2). Gerade bei der Halbleiterproduktion und der Batterieherstellung zeigt sich eine enorme Dynamik: Das Investitionsvolumen in Ersteres hat sich seit Anfang 2022 real fast vervierfacht, auf ein Tempo, das für 2023 knapp 100 Milliarden Dollar an neuen Investitionen verspricht, falls es bis Jahresende durchgehalten wird. Bei Letzterem schätzen Analysten, dass aufgrund der neuen Anreize bis zu 70% der europäischen Investitionspipeline in die USA abwandern könnten, darunter auch 80% der Pipeline an Projekten in Deutschland.
Auch mikroökonomisch scheinen die Gesetze Wirkung zu entfalten. Die Investitionen in neue Fabriken sind trotz des Kostenumfeldes und der gestiegenen Zinsen zuletzt in die Höhe geschossen (Abbildung 2). Gerade bei der Halbleiterproduktion und der Batterieherstellung zeigt sich eine enorme Dynamik: Das Investitionsvolumen in Ersteres hat sich seit Anfang 2022 real fast vervierfacht, auf ein Tempo, das für 2023 knapp 100 Milliarden Dollar an neuen Investitionen verspricht, falls es bis Jahresende durchgehalten wird. Bei Letzterem schätzen Analysten, dass aufgrund der neuen Anreize bis zu 70% der europäischen Investitionspipeline in die USA abwandern könnten, darunter auch 80% der Pipeline an Projekten in Deutschland.
Eine ähnliche Wirkmacht scheint der neue Ansatz beim Klima zu entfalten. Die neuesten Schätzungen gehen davon aus, dass der IRA die Emissionen bis 2035 um 43-48% absenken wird (Abbildung 3). Vor seiner Verabschiedung (in der Abbildung: die Referenzszenarien) zeigten die Modelle lediglich eine Absenkung um 27-35%. Damit wird circa die Hälfte der sogenannten „Implementation Gap“ geschlossen, auch wenn die Projektionen immer noch ein Verfehlen des Ziels für 2030 anzeigen.
Eine ökonomische Zeitenwende
Eine Abrechnung mit der Vergangenheit, 9 Das volle Zitat aus der Chicago-Rede des Präsidenten ist: „Folks, let me say this as clearly as I can: The trickle-down approach failed the middle class. It failed America. … It increased inequity … It stripped the dignity, pride, and hope out of communities“. neue Ziele und Instrumente sowie vielversprechende erste Ergebnisse: In den USA zeichnet sich eine ökonomische Zeitenwende ab. Diese zeigt sich auch darin, dass ihr legislatives Herzstück, der IRA, ein finanziell unbegrenztes Gesetz ist. Viele seiner Subventionen, zum Beispiel die Zuschüsse für den Kauf von Elektroautos, zur Produktion von grünem Wasserstoff oder erneuerbarem Strom, oder für die Installation erneuerbarer Energien im Eigenheim, unterliegen keiner finanziellen Obergrenze. Die Regierung zahlt die entsprechenden Zuschüsse für jedes förderfähige Elektroauto, Kilogramm Wasserstoff, Kilowatt Strom oder neu installierte Solarzelle, ohne Deckelung der verfügbaren Gelder.
Die Erfolge von Bidenomics spiegeln sich daher auch darin, dass die geschätzte Gesamtsumme dieser Klima- und Energieposten von zunächst ca. 390 Milliarden Dollar (über 10 Jahre; siehe hier oder hier) auf mittlerweile das fast Dreifache, 1.045 bis 1.190Milliarden Dollar, revidiert wurde. Manche Analysten gehen davon aus, dass selbst diese revidierten Schätzungen immer noch zu niedrig sein könnten. 10 Für einen Überblick zu den unterschiedlichen Schätzungen des Gesamtvolumens der Klima- und Energieausgaben des IRAs, siehe Bistline et al. 2023. Für Anhaltspunkte, dass auch die revidierten Schätzungen noch zu niedrig sein könnten, siehe insbesondere S. 18. Die Schattenseite: Bei Übersubventionen, wie vermutet bei Elektroautos 11 Cole et al. (2023) schätzen, dass 49% der in ihrem Modell ausgezahlten Subventionen für Elektroautos auf Kaufentscheidungen entfallen, die auch ohne die Subventionen getätigt worden wären (Scenario I10, 219 Milliarden „inframarginal rebates“ bei einer Gesamtsumme von 451 Milliarden; Online Appendix, Tabelle A2). und grünem Wasserstoff, 12 Die Boston Consulting Group schätzt, dass die Produktionskosten für grünen Wasserstoff bis 2030 unter die Maximalsubvention von 3$/Kg fallen könnten, so dass zu diesem Zeitpunkt allein aufgrund der Subvention ein Profit von 0,40 bis 0,60$/Kg Wasserstoff möglich wäre (Slide 15). könnte das Gesetz zu einem Fass ohne Boden werden.
So oder so kristallisiert sich hier eine Umkehr der Prioritäten: Der gewünschte Um- und Ausbau der Realwirtschaft steht an erster Stelle; das Haushaltsdefizit wird zur Restgröße. Finanziell nicht ohne Risiken — aber gerade deshalb Ausdruck einer wirtschaftlichen Wende.
Dabei ist besonders interessant, dass die Biden-Regierung diese Zeitenwende mit kleinstmöglicher Mehrheit im Senat und in einem Zeitfenster von nur zwei Jahren durchgekämpft hat. Dahinter steht die intensive Vorbereitung, die während der Trump-Jahre in der Demokratischen Partei und in progressiven Think Tanks stattgefunden hat, sowie die strategische Konsequenz dieser Regierung, seit sie ins Amt kam.
Angesichts der großen Herausforderungen, die die USA in Sachen Klima und Demokratie bewältigen müssen, können wir dafür nur dankbar sein. Gleichzeitig sollten wir — zum Beispiel angesichts des möglichen Abwanderns der Batterieinvestitionspipeline — genau überlegen, wie Deutschland und Europa jetzt reagieren. Ob der Moment für eine ökonomische Zeitenwende auch bei uns gekommen ist, oder ob sektorspezifische Analysen und Reaktionen, wie zum Beispiel von Jansen et al. 2023 skizziert, vielversprechender sind, gilt es nun zu diskutieren. Dass die initiale Trotzreaktion vielleicht nicht zu 100% optimal war, scheint zumindest sicher.
Dezernat Zukunft
Das Dezernat Zukunft ist ein überparteiliches Institut mit dem Ziel, Geld-, Finanz- und Wirtschaftspolitik verständlich zu erklären, einzuordnen und neu zu denken. Bei dieser Arbeit ist es geleitet von seinen Kernwerten Demokratie, Menschenwürde und breit verteilter Wohlstand.